中山市农业农村局关于中山市政协十二届五次会议第125072号提案答复的函

　　黄东伟等委员：

　　你们提出的《关于完善我市农村股权配置制度，助力农村和谐发展的建议》（提案第125072号）提案收悉，经综合市民政局意见，现将办理有关情况答复如下：

　　农村集体产权制度改革，是农村改革中具有“四梁八柱”性质的重要改革，对保障农民权益有重大意义，其中农村集体经济组织成员（以下简称“集体成员”）认定和农村股份制改革是重要的基础。提案针对我市农村股份制改革提出了很好的建议，过去，我市实施农村股份合作制改革，按照“股权固化”的原则进行股权配置，赋予股东集体资产收益分配的权益，由于实行“生不增，死不减”的固化原则，股东的名单基本处于不变化的状态，造成基层群众中出现“死人有分配，新人无股份”的现象，如何调整好集体成员和股权分配是基层亟需解决的问题。结合你们的建议和我市的实际，我局主要做好以下工作：

　　一、出台指导意见，建立健全集体成员动态管理机制

　　2018年以来，利用我市作为全国农村集体产权制度改革试点单位的契机，出台了《中山市农村集体经济组织成员资格身份认定指导意见》（以下简称《指导意见》），制定了集体成员认定的参考标准，以农村股份制改革确定的股东为基础，推进农村集体成员认定工作，提出建立增减动态调整的集体成员认定和管理机制，探索解决动态的成员增减变化和静态的股权配置问题。

　　（一）关于“股权固化”的问题。“股权”的收益是来源于农民入股的承包地，以及由集体土地发展（征地预留地建成的厂房、物业等）派生的收益，股权不是一种身份权，只是代表集体成员享受集体收益的凭证，是一种收益权。我市农村股份合作制改革是以农民的承包地为中心的，股权的配置是以某一时间作为节点，综合考虑农业户籍、土地承包关系、履行集体义务等因素，将股权量化到集体成员个人，并实行“生不增，死不减”的管理模式。从制度设计上来看，股权固化是与成员的土地承包经营权等几项基本权利是相衔接的，农村土地第二轮承包时，国家政策也有相关规定，我市股权固化政策的制定是有相关依据的。

　　（二）关于动态调整人口的问题。虽然“股权固化”是基础，但“股权固化”不能简单理解为“股东固化”，错误地认为“股东”是“生不增，死不减”的，根据我省在2013年出台的《广东省农村集体经济组织管理规定》，第十五条条款提到“集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员；户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格。村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消”，虽然没有很全面地概括集体成员认定的标准，但是也侧面反映出集体成员的认定和管理属于动态的过程，可以增加，也可以减少。

　　按照中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》精神，“倡导股权管理实行不随人口增减变动而调整的方式”和“家庭今后新增人口通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份”。因此，《指导意见》提出了“股权固化不变，成员增减调整”的思路，在维持现有股权固化的基础上，建立集体成员增加和退出机制，通过股权继承、流转或分享户内股权等方式，作为解决家庭新增集体成员获取股权的途径。既确认家庭新增人口的集体成员身份，又保持现有股权“生不增，死不减”的现实需要，也解决新增集体成员享受股份权益的问题。下一步，我局将结合实际需要，加大政策研究，探索通过募集股等方式解决新增人员和争议人员的集体成员身份和享受集体收益分配的问题，在尊重农民群众意愿，保障原股东权益的前提下，探索通过集体民主表决定价的方式，向规定的可配股人员增资扩股，进一步激活和规范股权配置行为，减少基层矛盾，逐步化解历史遗留争议。

　　（三）关于集体成员认定标准问题。《指导意见》一方面明确了集体成员身份取得的条件，分为“原始取得”和“新增取得”两种方式，其中“原始取得”是依据股份制改革、享有集体收益分配、土地确权，以及行政裁决和法院判决等因素而确定的；“新增取得”是通过生育、婚姻、领养投靠、其他经民主表决同意获得集体成员身份的。另一方面明确集体成员身份丧失的条件，集体成员的身份不是一成不变的，当涉及死亡、户籍迁出、自愿放弃、组织解散等情况，可以认为集体成员的身份丧失。

　　（四）关于集体成员权益问题。为尊重并巩固现有农村股份合作制“生不增，死不减”的改革成果，避免已固化股东对其现有合法权益产生误解，防止推翻目前行之有效的农村经营管理制度。《指导意见》提出“持股成员”与“非持股成员”的概念，用于区分股权固化时原始确认的集体成员与股权固化后新增确认的集体成员，在享受集体产权权益间的差别。其中，“持股成员”指农村股份合作制改革时，按照组织章程和民主议事程序，已确认享受配股的集体成员；“非持股成员”指股权固化后新增确认集体成员身份，但不持有股份的人员。“持股成员”和“非持股成员”均可依法行使选举权、被选举权和表决权，获得本集体经济组织章程规定的集体福利，监督集体经济组织的经营管理活动，以及法律、法规、规章和组织章程规定的其他权利。两者是一致的。但对于享受集体资产产权及其收益权，只有“持股成员”原始享有该项权利，“非持股成员”需通过继承、流转、赎买、户内共享或组织章程约定的其他方式，办理相关手续转变成为持股成员后，方可依法享受同等权利。

　　（五）关于股权继承和流转的问题。《指导意见》提出，“建立集体成员退出机制，凡符合集体成员身份丧失条件的，办理股权继承、流转或自愿放弃等程序后，经审核公示可进行除名”。同时，对于长期在外地工作和生活且户籍已迁出本地，或者已定居国外（境外）且取得外国国籍的，不能履行组织章程规定义务的集体成员，可引导其流转或放弃股权，退出集体成员身份。但由于集体成员持有的股权是其参与集体收益分配的依据，具有区域性质，不同于股票市场的股票，不能拿到市场上操作。因此，按照中央的政策精神，《指导意见》提出“现阶段，除股权合法继承以外，股权只限于在本集体经济组织内部流转”，股权的有偿退出暂时只能有两种，一是在本集体内部流转给其他成员，二是由本集体赎回。目前，我局也下发了《中山市农村集体经济组织股权继承和流转工作指引》，进一步细化股权继承和流转的办理流程，给镇街制定了统一文书格式和参考模板。

　　二、探索推进农村股份制“股权到户”改革

　　随着时间的推移，将股权确权到人的做法产生一些问题和矛盾纠纷，如股权继承没有落实到位、新增成员无法获得股权收益、股权流转管理不严、外嫁女股权矛盾纠纷凸显等，这与国家改革的政策方向相偏离。目前，国家推行的农村土地承包经营权确权登记颁证工作，将土地承包经营权“确权到户”；推行农村宅基地“一户一宅”改革和农村“房地一体”不动产登记发证，也是以“户”为单位将房屋产权确到“户”。

　　因此，按照，按照中央和省提出的“家庭今后新增人口通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份”的精神，今年我局印发了《中山市农村集体经济组织成员身份认定及股权到户改革试点工作方案》，选取南区街道曹边村、横栏镇西冲社区、三乡镇塘敢村、坦洲镇新合村、神湾镇神溪村和阜沙镇上南村等6个村（社区）作为改革试点，探索推行集体经济组织“股权到户、户内共享、社内流转、长久不变”的股权管理模式，根据农户家庭实际需求，合理合规组建“股权户”，将原配置到人的股权整合到“股权户”内，以“股权户”为单位登记本户的集体成员信息、持股情况和拥有的股权总数。集体经济组织今后以“股权户”进行股份分配，不再对个人进行股份分红，“股权户”内可灵活处理股份分红，可按户内成员进行均分，也可以按照各成员所持份额进行分配，这个属于“股权户”内家庭成员之间的财产分配行为，以此逐步解决农村新增人口获取集体成员身份和依法享受合法权益的问题。

　　三、妥善处理好改革与稳定的问题。

　　农村集体成员身份认定和股权到户管理改革关系农村的社会稳定问题，因此，在推进改革的过程中，我们要选取条件成熟且群众基础扎实的村（社区）先行推进，以点带面逐步推开，因地制宜进行改革探索，防止因方法简单、工作粗糙或违规操作而引发社会不稳定问题。对于法律政策有明确规定的，严格执行；没有明确规定的，依照法律政策的基本精神，结合本地实际，广泛征询人大代表、法学专家、律师等不同群体的意见，并充分尊重基层和农民群众的首创精神，合情合理作出具体规定，涉及重大事项、重要环节的，充分发挥农民群众主体作用，引导农民通过民主议事、民主协商的方法来解决，政府和有关部门在尊重民意的基础上，做好指导和引导。注重开展风险评估，认真研究解决矛盾纠纷，确保农村社会和谐稳定。

　　专此答复，诚挚感谢你们对农村改革和农村社会发展工作的关心支持。

　　

　　

　　中山市农业农村局

　　2021年8月26日

　　

原文链接：http://nync.zs.gov.cn/zwgk/tzgg/content/post_1984949.html